为全面反映我市依法行政状况，进一步提升依法行政水平，充分发挥司法与行政良性互动机制在预防化解行政争议、维护社会和谐稳定中的积极作用，我院对2013年涉诉行政案件的基本概况、存在的问题进行了梳理分析，并提出建议和对策，供市政府参考决策。
　　一、行政案件基本情况及态势
　　（一）案件数量呈明显上升趋势，案件类型仍相对集中
　　2013年，金华地区法院行政诉讼收案总数仍然延续去年的下降趋势，同比下降31.03%，但我市法院行政诉讼案件却逆市同比上升36.67%，新收诉讼案件41件，在金华市法院位居第三，占比有所上升（详见下表）。新收案件类型仍集中在土地登记、工伤认定、城建规划、公安管理等领域，充分说明上述领域的行政管理和执法的总体情况与人民群众的期盼和要求还存在一定差距。

表：金华地区各县市2013年与2012年行政诉讼收案情况

地区	2013		2012		同比增减(%)
	收案数（件）	比重%	收案数（件）	比重%
义乌	94	36.14	206	54.64	-54.37
婺城	45	17.31	50	13.26	-10
东阳	41	15.77	30	7.96	36.67
武义	17	6.54	24	6.37	-29.17
永康	23	8.85	24	6.37	-4.17
浦江	10	3.85	18	4.77	-44.44
金东	12	4.62	16	4.24	-25
兰溪	18	6.92	9	2.39	100
磐安	0	0	0	0	0
合计	260	100	377	100	-31.03

　　　（二）行政诉讼案件协调撤诉率创历史新高，但涉诉案件的瑕疵率仍居高位，且“旧伤”复发严重
　　我院通过诉前协调、诉讼协调等方式妥处行政主体和相对人之间的行政争议，缓和了因行政诉讼引起的直接对立。2013年，我院审结的39件行政诉讼案件中，经协调原告主动撤诉的21件，撤诉率达53.85%，创历史新高，居金华市法院首位。
　　2013年，行政机关败诉案件2件，同比增加1件，分别为市人力资源和社会保障局工伤行政确认案和市人口和计划生育局计划生育行政确认案，行政机关败诉率为5.13%，同比略有上升。行政诉讼案件大都存在或多或少的瑕疵，有的具体行政行为甚至已构成明显违法，且许多瑕疵均系“旧伤”，每年重复发生。
　　（三）进一步完善了府院良性互动机制，落实了行政机关负责人出庭应诉制度
　　2013年11月底，东阳市委常委、常务副市长郭慧强与我院院长鲍大兵共同主持召开了府院联席会议，双方对完善和推广裁执分离机制、建立行政败诉案件过错责任追究机制、建立行政争议协调委员会等事项达成共识，会议还强调应加强行政机关负责人出庭应诉、司法建议反馈落实及行政执法人员旁听行政案件等工作。
　　2013年我院定期向市政府通报行政诉讼相关机制运行情况。7月，市府办以《督查通报》形式向市委各部门、人大和政协办公室及各机关部门、镇乡街道转发了我院2013年上半年的行政工作通报，并提出了具体要求。在市政府的高度重视和支持下，2013年，我市行政机关负责人实际出庭应诉案件16件，实际出庭应诉率达84.21%，在金华市位列第一。
　　（四）不符合受理条件的非诉行政案件数量明显上升，积极稳妥推进裁执分离机制
　　2013年我院受理审查的非诉行政案件数量与去年基本持平，国土违法占地处罚、计划生育社会抚养费征收这两类案件仍然占据大头。需要引起重视的是，2013年我院收到大批量不符合受理条件的国土违法占地处罚案件，主要涉及新农村建设出现的农房改造而违法占地的行为，该类案件的特点是：1、涉及旧村改造，且大部分危旧房已经被拆除；2、旧村改造未经政府同意，其所占用的土地未经法定机关审批；3、旧村改造系村委会、居委会有计划有步骤组织实施。
　　2013年4月，省政府下发了《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》。8月，省委办公厅转发了省高院《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的意见》。上述两个文件均指出了要在全省范围内推行非诉行政案件裁执分离机制，以保障“三改一拆”工作的顺利推进。为此，我院按照上级要求，及时受理审查相关案件，裁定准予强制执行的，及时移送相关镇乡政府、街道办事处组织实施；对镇乡政府、街道办事处提出的指导配合要求，积极予以回应和对接。
　　二、司法审查发现的问题
　　从2013年行政案件司法审查的基本状况看，我市各行政机关依法行政水平总体情况良好，预防化解行政争议工作取得了新进展，但对本年度的行政案件进行梳理分析后发现存在以下问题：
　　（一）行政行为证据不足，违反法定程序
　　集中体现在与不动产相关联的行政案件，如：土地使用权登记案件、城乡建设规划许可案件。
　　土地使用权登记案件证据不足主要表现为未能收集权属变化依据，如：土地改革时，土地房产所有证登记的财产，权属发生变化后，颁证机关没有要求申请人提供相关分家约、其他继承人放弃继承或买卖契约等权属转移的证据，而仅仅以申请人提供的村委会证明作为颁证证据。违反法定程序表现为：1、颁证机关公告程序不规范，如：未在村务公开栏等公开场所进行公告；曾经公告的，未能制作相关影像资料存档备查，导致成讼后双方当事人就是否曾经公告问题各执一词。2、没收作价与土地登记审核结果程序颠倒，如：依法可以处以没收处罚的，颁证机关未进行没收作价之前就将该违法面积计入土地登记审核结果范围。3、没收不符合法定程序。没收是《中华人民共和国土地管理法》规定的对土地违法行为所作的行政处罚，其应遵守《中华人民共和国行政处罚法》的规定，需依法经立案、调查、告知、处罚等程序。但实践中，国土部门往往以“简易程序”方式，凭一张行政处罚表即作出没收处罚。4、违法合并登记。在父母子女分户的情况下，仅根据父母或子女一方申请就将另一方审批或使用的土地合并登记到申请人名下，违反了土地使用权“依申请登记”的规定。
　　城乡建设规划许可案件主要涉及违反程序公开原则。建设规划行政许可不仅关系到行政相对人，而且会影响到规划地块周边的住户，规划部门未能按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，告知利害关系人对建设规划许可申请享有听证的权利。
　　（二）法律适用不符合立法目的和精神，其他规范性文件适用存在突破法律和政策的强制性规定
　　当法律条文的含义存在多种不同理解和解释的情况下，应当先探求立法原意后再来选择适用法律解释。如：工伤认定中，午间休息是否属于工作时间？上下班途中顺便绕道接送子女上下学，是否属于工伤意义上的上下班途中？对此，《工伤保险条例》均未明确规定。那么，就应当按照《工伤保险条例》的立法目的即最大限度保护无恶意工伤职工获得医疗救治、经济补偿和促进职业康复为出发点进行认定。
　　法律政策是行政机关制定规范性文件的依据，行政执法人员在适用规范性文件时要充分注意上位法的修改和废止，否则就会突破法律政策的强制性规定。如：司法审查中发现，国土部门在2005年后仍然按照1994年《东阳市土地管理实施细则》第六十三条第二款规定，将没收的房屋卖还给城市居民。这就变相违反了“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅” （国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》）的规定。
　　另外，我们在审查中还发现，某些行政机关在制定规范性文件时过于草率，不严谨，存在朝令夕改的现象。
　　（三）存在不履行、延迟履行法定职责及履职行为信访化处理的现象，部分行政执法人员履职技能有待提高
　　职权法定，是行政机关行使职权的基本原则，它一方面授权行政机关对法律规定的某类事务行使行政管理执法权，另一方面要求行政机关对某类事务发生时主动调查、及时处理。实践中，我们发现有些管理领域存在履职不到位、不适当的现象，在某些热点难点领域，甚至处于失管状态。这既有工作人员责任心不强的原因，如：违法生育行为人一直居住在家，职能部门却在违法生育行为发生后的十几年才立案查处；收养登记人员在办理收养登记时，未认真调查核实，导致将没有抚养教育能力的人登记为收养人；建设部门申请强制腾空国有土地上被征收的房屋，我院两次书面通知要求限期补正，但期限届满仍无动于衷。也有工作人员执法技能不高的缘故，如：调查收集来的证据因不符合法定形式导致证明力下降甚至丧失，只能通过其他证据加以补强；计生执法人员未到相关部门调取结婚登记材料，仅凭对当事人的询问就对夫妻双方结婚时间作了认定，导致与实际结婚登记时间不一致，从而因事实认定错误被裁定驳回申请。
　　另，我们还发现有些部门存在履职行为信访化处理的现象，即：当事人向行政机关申请要求履行某项法定职责，行政机关收到申请后经审查认为不符合履职条件的，就以“信访事项答复”形式处理，未告知当事人享有行政复议或行政诉讼的权利，变相剥夺了当事人的救济权。
　　需要指出的是，2013年履行法定职责类行政案件较前些年上升明显，2014年第一季度延续着这一趋势，值得引起重视。
　　（四）执法不公、滥用职权的现象仍有存在
　　执法公平公正是行政机关行使职权的基本要求。实践中，执法不公、滥用职权的现象时有发生。一是行政机关处罚时量罚不当，没有公平对待行政相对人。如：违章建筑，只处罚有人举报的一户，而对其他相邻户未作处理，则有失公平。二是在行政执法和管理时没有平衡好法律效果和社会效果。如：陆甲与陆乙系邻居。陆甲未经批准擅自加层建设，影响了陆乙的采光和通风。陆乙经多次举报，有关部门均没有有效制止陆甲的违法行为。陆乙无奈，就用竹竿捅陆甲家刚堆砌好的墙体。陆甲得知后爬上1米多高的毛竹架上阻止。陆甲在阻止过程中从毛竹架上摔下受伤。公安机关对陆乙行为进行了治安处罚。本案中，陆乙是陆甲违法建设行为的受害者，其捅墙行为具有一定的“自助”性质（职能部门未及时有效履职的情况下，允许受害人享有一定限度的自助权）；陆甲则是因保护违法建筑受伤，且系矛盾的挑起者。处理时，仅对“自助”行为人进行处罚，对挑起矛盾的违法行为人却不予处理，这在一定程度上怂恿了违法滋事。三是行政机关以集体讨论方式违法作出减轻从轻处罚。如：某局对甲、乙、丙等三个公司违法排放大气污染物进行调查后，拟作出各罚款10万元的处罚，甲公司以公司经营困难为由要求从轻处罚。行政机关以集体讨论名义（如案审会）对甲公司作出罚款5万元的处罚。
　　（五）非诉行政案件裁执分离机制有待继续推进和完善，行政机关负责人参与协调效果不甚理想
　　虽然我市国土非诉行政案件裁执分离机制运行已有近三年，但一些镇乡政府、街道办事处对裁执分离机制仍然难以理解和接受，组织实施的主动性不高，实际效果没有达到预期。究其原因有多方面，如拆违风险高；技术难度大；容易得罪人；监督问责机制未落实等等。
　　2013年，在市法制办牵头及相关行政机关的参与配合下，通过诉前协调机制有效解决了一批存在舆论炒作风险的行政争议。但在协调过程中，我们感觉到协调似乎是法院一家的事，很有一种强摁牛喝水的一厢情愿，这表明行政机关在一定程度上排斥协调。但同时不可否认的是，行政机关在冷对协调的同时，对可能存在败诉风险的诉讼案件却通过其他方式来影响法院的裁判结果，这反映出行政机关不想败诉也不想协调解决的矛盾心态。
　　三、建议与对策
　　（一）强化法治意识，树立法治思维，运用法治方式，打造法治政府
　　强化法治意识。首先要求行政执法和管理人员，特别是一线的执法人员，要主动学法，及时更新法律知识，提升法律素养。其次，行政机关要经常、有针对性地开展法律和执法技能培训，帮助工作人员提高职业技能，拓宽法律视野；要适时组织开展旁听行政案件、职务犯罪案件的庭审，开展普法和警示教育，让工作人员时刻保持敬畏法律之心、法律至上之念，使法律成为执法人员的一种本能。再是，领导干部及执法人员要树立程序实体并重的理念，特别要强调程序合法。在我市行政管理和执法实践中，只注重执法结果、忽视执法过程的错误观念还有一定的市场。
　　树立法治思维，运用法治方式。这就要求行政机关及其工作人员必须学会用法，做到有法必依；必须善于用法，做到执法必严。为此，建议：1、要将法治贯穿于行政决策、管理和执法的全过程。在决策前，要充分听取法制部门的法律意见和建议；充分发挥法制部门对规范性文件合法性审查的作用，及时修改、废止与法律政策相冲突的规定，重视法律风险的源头防范；在决策落实、日常管理和行政执法中，要充分利用法律的手段进行治理。如：有必要建立重点工程法律顾问制度，对重点工程的前期规划论证、政策制定、组织实施、纠纷处置等提供法律指导和帮助；有必要对“三改一拆”、“五水共治”等重点工作建立专门法制机构（如抽调相关职能部门的法制负责人组成松散型工作组），负责法律风险防控、适法指导及为纠纷处理提供法律参谋。2、要全面正确理解法律的内涵和精神，严格公正执行法律。行政机关及其工作人员要严格依照法律规定的程序、标准执法，不得突破法律底线；要善意运用法律，合理行使自由裁量权，公平公正对待每一位当事人，防止法律成为谋取私利的工具。
　　（二）强化担当意识，树立红线思维，完善追责机制，打造有为政府
　　裁执分离机制是在“三改一拆”大背景下提出的，并在全省范围推行，是全省“三改一拆”等工作的配套机制，该机制的核心在于“执”。为规范和推进裁执分离机制，省高院于2014年1月16日出台了浙高法〔2014〕18号《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》，明确规定组织实施主体在指定期限或合理期限内未组织实施的，视为行政不作为，行政决定确定的权利人或其他利害关系人以组织实施主体不作为为由提起行政诉讼的，人民法院应予受理。因此，镇乡政府、街道办事处作为组织实施的责任单位，要树立不作为即失职、乱作为即渎职的红线思维，敢于担当敢于碰硬，同时相关职能部门要在职责范围内密切沟通，主动配合，使裁执分离机制发挥出应有的功效。
　　行政争议协调机制是因为行政行为存在瑕疵或违法，法院为避免判决行政机关败诉导致其不利法律后果，而在诉前或诉中组织当事人进行协商解决的一项制度。去年11月召开的府院联席会议建立了行政争议协调委员会，今年要在继续发挥诉前协调机制的基础上，充分利用该委员会层次高、机制全的优势，加强行政争议协调工作。为此，建议应当落实相关的配套机制：1、强化行政机关负责人参加协调制度。要求行政机关负责人参与协调，是基于以下几点考虑：一是行政协调涉及公权力，其回旋余地较小，程度有限，普通工作人员对协调方案不敢拍板作决定；二是如果通过层层请示，效率太低，不利于协商解决；三是负责人参加协调，有利于缓解相对人的对抗情绪，增加相互信任，便于达成和解。2、强化司法建议反馈落实制度。司法建议是法院在案件审查中发现的、针对行政机关在执法和管理方面存在的问题而提出的建议和对策，行政机关应本着有则改之，无则加勉的态度积极予以回应。
　　违法必究是我国法制建设的基本内容之一。有权必有责，要防止执法不公、渎职失职，就必须建立一套权责统一的监督问责机制。为此，建议：1、积极有效推动建立行政败诉案件过错责任追究机制，要通过建立倒逼机制促使行政机关及其工作人员主动合理合法履职，从源头上减少因主观过错导致的行政争议。2、监察机关要加大对行政机关及其工作人员执行法律、履行职责的监察力度。3、健全生效行政裁判文书定期移送检察院检察监督机制，充分发挥检察院对职务违法的预防和警示作用。4、提升法院的司法审查、监察机关的行政监察及检察院的职务违法犯罪等结果对依法行政考核的运用，依法行政考核小组成员应当包含法院、检察院、监察机关等相关人员。
　　（三）强化协作意识，树立协同思维，进一步深化府院良性互动
　　政府、法院作为国家治理体系的重要主体与力量，在各司其职的基础上，要凝聚共识，统筹谋划，协同推进，形成分工明确、相互促进的良性互动机制。为此，建议：1、每年召开一次由市政府、市法院主要领导参加的府院联席会议，共同研究和确定依法行政工作的总思路、总部署；2、由市法院、法制办和相关行政机关召开行政复议和行政审判联席会议，具体落实府院联席会议精神，研究重大疑难法律问题。3、法院要主动提供法律指导，政府要理解支持司法监督。法院要主动为市委、人大、政府的相关规范性文件制定提供法律意见，推动建立科学的法治评价体系；要积极做好省市重点工程、“三改一拆”、“五水共治”等工作的司法应对工作。同时，政府也要理解法院工作中面临的一些难处和问题，积极支持法院依法独立行使审判权。府院双方要本着相互尊重、相互支持的理念共同服务于我市经济社会发展。
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一四年三月二十一日